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2026年1月17日，位于浙江嵊泗的中国宝武马迹山港内，悠长的汽笛声划破长空，定格了世界钢铁业发展史上的一个重要里程碑——第一船近20万吨西芒杜铁矿石，顺利运抵中国港口。西芒杜铁矿项目于去年11月全线建成，达产后每年可供应1.2亿吨高品质铁矿石。西芒杜铁矿的成功投产，是中国企业“走出去”获取优质铁矿资源的重大成果，也是对长期以来“受制于人”铁矿供应格局的一次有力突破。
然而，这一里程碑事件也引发深层思考：拥有如此优质的海外权益矿，中国是否能高枕无忧？答案显然是否定的。一方面，西芒杜铁矿产能释放仍需时间，且其运营高度依赖几内亚政局稳定、基础设施保障及国际物流通道安全；另一方面，国内铁矿资源品位低，勘查投入不足、开发效益低下，导致自给率持续低迷。在此背景下，如何统筹海外权益矿投资与国内铁矿勘查开发，构建更具韧性的铁矿资源保障体系，成为亟待破解的战略命题。
本文以西芒杜铁矿为切入点，从法律、供应链安全与战略性矿产资源三重维度，深入剖析海外投资与国内开发的关系，并提出对应建议。
国内铁矿勘查开发面临法律与政策约束。根据自然资源部《中国矿产资源报告（2024）》，截至2023年底，中国铁矿储量169.17亿吨，尽管中国铁矿资源总量丰富，但品位低、可采性差、开发成本高。近年来，“生态优先、保护为主”的政策倾向，叠加《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》《中央办公厅、国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见》等法律政策的规定，传统铁矿富集区因位于生态红线或水源保护区等生态限制区，新设探矿权几乎停滞，难以开展深部勘查。
此外，2024年修订的《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“新矿法”）生效前，矿业权审批程序复杂、周期冗长。从探矿权申请到采矿权获批平均需5年~8年，且地方政府出于环保问责压力常持保守态度，严重抑制企业投资意愿。
海外铁矿投资面临多重法律不确定性。西芒杜铁矿等海外项目虽资源禀赋优越，但法律环境复杂。几内亚《矿业法典》虽未设定外资持股比例上限，但规定政府在大型矿业项目中享有免费干股，并通过基础协议机制保障国家利益；同时，法律鼓励本地企业参与项目运营和服务供应，强调本地化内容；项目还需通过社区协商、环境影响评价（EIA）及政府多部门审批。2021年几内亚政变后，新军政府一度暂停矿业合同审查，特别是新项目审批，并对既有合同开展重新评估引发投资的人对合同稳定性的担忧。尽管“赢联盟”凭借良好的本地关系和履约记录得以继续推进，但此类政治风险始终存在。
更值得警惕的是，若项目采用矿石在产地直接售予第三方的模式，或受东道国外汇管制限制无法回运，则“权益矿”未必能转化为“可用资源”。中资企业在非洲已多次因社区关系处理不当、环境合规缺失或本地内容履行不足而遭遇抗议、许可延期甚至合同重新谈判，暴露出中资企业在法律尽职调查与本地合规方面的短板。在合同设计层面，许多中资企业仍沿用传统“照付不议”条款，忽视价格调整机制、不可抗力范围、适用法律选择与争议管辖等细节，导致纠纷频发。此外，国际仲裁成本高昂、周期漫长，即便胜诉，执行亦面临困难。
总之，面临资源民族主义与政策“武器化”、供应链“阵营化”与合规排斥、产业链本土化强制要求、ESG与绿色壁垒制度化等等法律政策不确定性、地理政治学博弈，中国企业要格外的重视，深入调查了解铁矿项目所在国家（地区）营商环境，有明确的目的性地做足合规与风险防控预案。
法律协同机制缺失加剧政策割裂。当前，国内矿业管理由自然资源部门主导，而境外投资则涉及国家发改委、商务部、外管局等多部门，缺乏统一协调机制。这种“条块分割”的现象导致政策信号不够协同：一方面鼓励“走出去”，另一方面对国内铁矿勘查开发支持力度不足，形成“外热内冷”的结构性失衡，不利于构建铁矿整体资源安全战略。资源配置亦呈现“重外轻内”倾向，企业海外并购活跃，而财政对国内铁矿深部探测与高效利用技术的支持力度与其战略地位不匹配，致使大量查明资源因技术经济条件限制难以转化为有效产能。
西芒杜项目提升供应多元化水平。西芒杜项目投产显著改善了中国铁矿石进口来源过度集中于澳巴两国的局面。此前，澳大利亚与巴西的铁矿进口合计约占中国铁矿进口量的80%，供应链非常脆弱。西芒杜铁矿作为高品位、低成本的新增供应源，有助于增强议价能力、平抑价格波动，并在地缘冲突时提供替代选项。
更重要的是，西芒杜铁矿采用“矿山—铁路—港口”一体化开发模式，由中国企业主导建设超600公里的跨几内亚铁路，并配套建设1个驳运港口和1个转运港口，实现了从资源端到物流端的全链条控制，极大提升了供应可靠性。这种“垂直整合”模式避免了传统权益矿“只持股、不控链”的弊端，确保资源真正服务于国内需求。
供应链安全须有底线思维。然而，西芒杜项目短期内难以完全替代传统进口。例如，其配套基础设施虽已建成，但运营稳定性仍待验证；几内亚政局动荡，社会矛盾依然尖锐，存在政策反复风险；等等。
更重要的是，若无国内产能作为基础支撑，单一海外项目一旦中断，将造成更大冲击。因此，海外权益矿应是“调节阀”，而非“唯一支柱”。真正的供应链安全，必须建立在底线思维之上——即一旦所有海外通道中断，国内产能也能维持最低保障的工业运转。
国内产能缺失削弱整体韧性。近两年，中国铁矿石自给率不足20%，远低于美国、印度、俄罗斯等主要经济体。低自给率不仅增加了对外依赖，还严重削弱了中国在全球铁矿石定价机制中的话语权。在国际铁矿石市场中，市场垄断是影响价格变化的重要的条件。三大矿业巨头——必和必拓、力拓和淡水河谷，凭借其丰富的资源和先进的开采技术，占据了市场的主导地位，这一些企业通过调控产量和供应节奏，在定价上拥有较大的话语权，从而明显影响市场行情报价，中国作为最大买家却缺乏反制手段。若能将国内产能提升至30%以上，配合西芒杜铁矿等海外权益矿，可形成“内部保底+外部调节”的弹性供应结构，明显提升供应链韧性。此外，国内铁矿资源还可作为战略储备基地，在价格低位时增储、高位时释放，平抑市场波动。
物流与储备体系亟待完善。除资源端外，中国在铁矿石物流与储备环节同样薄弱。目前，我国尚无国家级铁矿石战略储备项目，商业库存分散、信息不透明。相比之下，日本建立了覆盖全国的铁矿石储备体系，由政府与企业一同出资，储备量可满足60天消耗，特殊情况下可满足150天的消耗需求。中国应加快构建“国家储备+企业库存+期货市场”三位一体的缓冲机制，提升应急响应能力。
铁矿国家战略储备体系亟待建立。目前，中国战略性矿产目录涵盖锂、钴、镍稀土等36种矿产，铁矿列入其中。根据新矿法关于战略性矿产储备与应急的规定，战略性矿产应当建立产品、产能、产地全链条储备。很遗憾，铁矿这一矿种远未达到法定要求。中国尽管铁矿资源分布较广，但高品位、可大规模开发的优质资源高度稀缺且集中。全球可经济开采的高品位铁矿大多分布在于澳大利亚皮尔巴拉、巴西卡拉加斯和几内亚西芒杜三大区域，形成事实上的“资源寡头”。在全面制裁或战争状态下，铁矿的无法替代性远超多数稀有金属。没有铁，就没有钢铁；没有钢铁，就没有现代工业、基础设施乃至国防装备。因此，铁矿的战略地位不应因其“常见”而被低估。
铁矿资源安全需内外资源统筹考量。战略性矿产资源安全的核心在于可控性与可用性。国内铁矿资源具有主权优势，不受国际政治干扰，但受限于品位、技术和开发成本；海外权益矿资源优质，但受制于东道国法律与地理政治学。理想的战略布局应是：以国内资源为“压舱石”，确保基本产能底线；以西芒杜铁矿等海外权益矿为“调节阀”，应对市场波动与突发中断。二者协同，方能构建真正有韧性的铁矿资源保障体系。
此外，应推动铁矿与其他战略性矿产（如铬、锰、钒）协同开发，形成“钢铁合金原料包”整体保障方案，提升产业链完整性。
第一，制定铁矿资源安全保障专项规划。建议国家相关部门指导行业协会，基于铁矿作为战略性矿产的境内勘查开发与境外投资，制定铁矿资源安全保障专项规划，明确国内勘查、开发、储备、回收与境外投资等全链条目标和实施方案。
第二，深入贯彻新矿法，尽快建立国内铁矿储备体系。大力推行“净矿出让”制度，实现探矿权与采矿权无缝衔接；适度放宽生态红线内深部找矿限制，允许在严格的环保标准下开展技术升级型勘查；设立铁矿地质勘查专项资金，重点支持华北、东北、西南等潜力区深部找矿；尽快构建产品、产能、产地全链条储备体系；探索矿业权资产证券化，吸引社会资本参与铁矿勘查开发。
第三，优化铁矿海外投资法律与风险管理机制。制定铁矿境外投资合规指引，明确ESG（环境、社会和公司治理）、社区关系、反腐败等核心要求；鼓励矿山—铁路—港口一体化投资，确保权益矿具备回运能力；推广“联合体+本地伙伴”合作架构，如“西芒杜模式”，降低政治与社会风险；加强与MIGA（多边投资担保机构）、中信保等机构合作，投保征收、汇兑限制、战争等政治风险；建立海外项目法律合规与风险数据库，实现信息共享。
第四，构建国家铁矿资源安全统筹协调机制。建议统筹自然资源等部门职能，统一制定铁矿海外投资与国内开发战略，避免政出多门、资源错配。同时，统筹国内外投资开发，加快实施国家铁矿战略储备制度，设定“警戒线—干预线—应急线”三级响应机制，储备规模不低于30天消费量。
第五，推动“内外联动”的供应链体系建设。鼓励中国宝武、鞍钢、河钢等有突出贡献的公司牵头，构建“国内矿山+西芒杜等海外权益矿+长期协议+战略储备”四位一体的供应网络。通过数字化平台实现资源调度、库存预警与应急响应一体化。支持企业利用上海期货交易所铁矿石合约开展套期保值，对冲价格风险。同时，加强与“一带一路”沿线国家合作，推动建立区域性铁矿石交易中心，逐步摆脱对指数等外部定价基准的依赖。
第六，强化科学技术支撑与人才保障。加大对深部找矿、智能矿山、绿色开发、低品位选冶等关键技术的研发投入，设立国家重点研发计划专项。加强矿业法律、国际投资、ESG管理等复合型人才教育培训，支持高校设立资源安全交叉学科。
西芒杜铁矿项目的投产，是中国铁矿资源战略的重要突破，但绝非终点。真正的资源安全，不在于拥有一个或几个海外项目，而在于构建一个内外协同、合规运营、弹性充足、主权可控的综合保障体系。未来，随着全球资源民族主义加剧、绿色转型提速以及大国博弈深化，铁矿的战略价值将进一步凸显。中国必须以西芒杜铁矿项目为契机，重新审视国内铁矿开发的战略地位，推动海外投资与国内勘查开发从“割裂”走向“融合”，走出一条具有中国特色的铁矿资源安全之路。
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